Do conceito e posição do contrainteressado – Comentário ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12.11.2015
No presente acórdão do Supremo
Tribunal Administrativo, adiante, STA parece ter sido mal conceptualizado a
figura do contrainteressado dentro do contencioso administrativo. Acontece que,
na sequência de um concurso público, iniciado pelo Município do Mogadouro
para adjudicação de uma empreitada de obras públicas, o contrato foi adjudicado
à sociedade “B, Lda.”, tendo esta sido classificada em 1º lugar no
concurso público ora em questão. Em contraste, a sociedade “A, Lda.”,
classificada em 6º lugar, vem intentar no Tribunal Administrativo e Fiscal
de Mirandela uma ação para impugnação do ato de adjudicação da empreitada, ao
que, num primeiro plano designa apenas como contrainteressado a adjudicatária, e
o TAF-Mirandela requer à autora que voltasse a analisar quem era
efetivamente contrainteressado.
Tomando em linha de conta o
artigo 57º, depara-se-nos três conceptualizações diferentes sobre a figura do
contrainteressado: a posição da recorrente “A Lda.”, de que só é
contrainteressado o adjudicatário; a posição do TAF Mirandela, de que serão
contrainteressados todos os concorrentes; e ainda a posição do Tribunal Central
Administrativo Norte, que afirma que serão contrainteressados somente aqueles
que foram classificados antes do autor.
Primeiramente, e explicitando a
figura do contrainteressado, esta é reconduzida à figura do litisconsórcio
necessário passivo, ou seja, é requerida uma só relação jurídica com
pluralidade de sujeitos titulares, (atente-se ao disposto no artigo 10º/1 do
Código Processo Tribunal Administrativo) por força do artigo 68º/2 do CPTA. Representa
ainda uma situação dupla de litisconsórcio necessário passivo (passivo, porque
encontramos vários demandados) entre a autoridade recorrida e os
contrainteressados, e entre todos os contrainteressados (a falta de um
destes viria mesmo determinar uma ilegitimidade passiva) sob o entendimento do
Professor Paulo Otero. Por sua vez, o Professor Paes Marques considera
desadequada a recondução da figura ao litisconsórcio necessário passivo, na
medida em que os contrainteressados não integram por si só, a relação
controvertida (atendendo ao Art.º 10/1 CPTA). Assim, se o
contrainteressado não vem integrar a relação controvertida, não chega a integrar
o objeto do processo, ao que se poderá concluir que a decisão será incapaz de afetar
a sua esfera jurídica.
O contrainteressado é titular de
um interesse (uma vez que o desfecho do concurso interessar-lhe-á particularmente)
o que interfere com a procedência do recurso interposto no domínio do
contencioso dos atos administrativos. É dentro desta titularidade de interesse
conexo que se justifica a sua tutela e intervenção processual ao abrigo da
tutela jurisdicional efetiva e do acesso à justiça, (estando estas garantias
fundamentais vertidas nos artigos 20º e 268º/4 da Constituição da República
Portuguesa). Temos aqui uma teleologia ínsita aos Artigos 57º e 68º/2
CPTA sendo um mecanismo concretizador dessa tutela e do próprio
contraditório que, de para além de princípio geral, é algo fundamental de todo
o Direito Processual, permitindo a salvaguarda dos legítimos interesses dos
demais concorrentes perante atuação processual apta a lesá-los.
Poder-se-á concluir então que a
posição do contrainteressado é um mecanismo de salvaguarda da posição jurídica
material de terceiros, cujos interesses são diretamente lesáveis mediante a
eventual anulação do ato recorrido e que, por isso, devem ser devidamente
tutelados. Sob a esteira do professor PAULO OTERO existe aqui uma alusão à
existência de um ónus de modo a garantir a unidade do sistema. Assim, pergunta-se
como é que se poderá determinar concretamente o domínio de contrainteressados? Segundo ainda o Professor Paulo Otero, existem três critérios para aferir um
determinado sujeito como contrainteressado: É contrainteressado quando o
ato recorrido assume uma natureza constitutiva de direitos ou interesses
legalmente protegidos – Implicando a esfera jurídica do
terceiro-candidato, justifica-se a sua intervenção no processo; O segundo
critério diz-nos que será contrainteressado o sujeito a quem a decisão que dê
provimento ao recurso comporte uma alteração da graduação de candidatos,
havendo uma afetação da esfera de terceiro, justificando assim o seu acesso à
justiça, com base no princípio do contraditório; E por fim, o terceiro critério
será o de considerar contrainteressado quem assim o for pela formulação da
petição inicial retirando-se uma aptidão lesiva da ação para com o
sujeito-candidato, concretizando, mais uma vez, a lógica do princípio do contraditório.
O STA veio abstrair-se da decisão
tomada em 1ª e 2ª instância, sob a qual seriam contrainteressados apenas
aqueles prejudicados pela anulação ou declaração de nulidade do ato impugnado. Neste
caso, só a adjudicatária será contrainteressada na medida em que apenas ela incorre
em prejuízo, dado que, aquando da anulação, todo o processo conducente à
adjudicação teria de ser feito novamente, retirando a posição de vantagem à
adjudicatária. Com a nova graduação dos candidatos, perderia o lugar e contrato
a que outrora teria direito, justificando assim a sua atuação no processo. O
STA chega a referir, se bem que de forma simples e residual, uma relação
indissociável entre o prejuízo advindo da eventual procedência da impugnação e
a posição de contrainteressado, a partir do artigo 57º do CPTA.
O acórdão primeiramente parece
seguir a ótica do Professor Vieira de Andrade, que vem distinguir a conceção
entre co-interessados e contrainteressados. Segundo a perspetiva do professor, os
contrainteressados deteriam um interesse direto e pessoal na não-procedência da
impugnação, restringindo o âmbito da figura ao adjudicatário, com um interesse
semelhante ao do réu, e antagónico ao do autor. Já no que toca aos co-interessados,
estes têm efetivamente interesse na procedência do pedido formulado pelo autor
(uma vez que podem retirar dela um benefício), consubstanciando-se apenas como
assistentes. Por sua vez, e em sentido oposto ao que foi decidido pelo STA, o
Professor Aroso de Almeida entende de uma maneira mais ampla o disposto nos
artigos 57º e 68º/2 do CPTA, e abrange todos os que possam vir a ter a situação
jurídica alterada aquando do ato administrativo. Uma vez que o ato tem natureza
lesiva, os concorrentes não poderão ser excluídos. Parece-nos esta última a
melhor posição, uma vez que será mais atendível alargar esta figura processual
aos demais concorrentes, uma vez que a impugnação do ato ressentirá efeitos
sobre todos os concorrentes: levará a uma nova graduação dos candidatos, o que
poderá mudar o panorama e assim surgir uma nova classificação dos candidatos: o
7º poderá ficar em primeiro, e o primeiro descer a sua classificação para 14º,
sendo esta situação identificável ao segundo critério exposto acima, do
professor Paulo Otero. Facto é, que com
uma nova adjudicação, todos terão um interesse legítimo no desfecho do
processo, na medida em que, ao recomeçar o processo, existe uma expetativa que
se irá projetar sobre a esfera dos concorrentes. Assim, poder-se-á concluir que
a decisão do STJ é excessivamente restrita, uma vez que não tutela prontamente
a posição da totalidade dos intervenientes.
Bibliografia:
- MARQUES, Paes, “O estatuto
processual dos contrainteressados nas
acções impugnatórias e de condenação à prática de acto administrativo”;
- ANDRADE, Vieira de, “ A justiça
administrativa”;
- ALMEIDA, Mário Aroso de, “
Manual de Processo Administrativo”
Pedro Antunes nº59170
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