Contencioso Administrativo sobre Contratos Públicos, em especial, interpretação, validade e execução
Contencioso Administrativo sobre Contratos Públicos, em especial, interpretação, validade e execução
- Âmbito da Jurisdição Administrativa
Os litígios emergentes acerca da interpretação, validade e execução dos contratos públicos enquadram-se no âmbito da Jurisdição administrativa à luz do art. 4º, nº1, al e), ETAF. Assim, perante a concepção subjetivista que estrutura o modelo de contencioso administrativo atual[1], este tipo de ação garante uma tutela plena e efetiva das posições substantivas de vantagem no âmbito material desta subespécie da Ação Administrativa.
- Ação Administrativa relativa a litígios emergentes dainterpretação dos contratos
Relativamente à forma processual a adotar, quanto a este tipo de objeto processual, é a forma da Ação administrativa, nos termos do art. 37º, nº1, al l), CPTA; que, como se sabe, é o meio processual tendencialmente unificado, após a Reforma de 2015[2].
Quanto aos sujeitos processuais, não existem regras especiais, neste âmbito; assim, nomeadamente, o pressuposto processual legitimidade é aferido através das regras gerais do CPTA, arts. 9º e 10º, que se referem, respetivamente, à legitimidade ativa e passiva. O interesse processual, bem como, os restantes pressupostos processuais aplicáveis aos sujeitos processuais são aferidos, igualmente, pelas regras gerais.
É necessário debruçarmo-nos sobre certos aspetos substantivos de forma a clarificar o meio processual em análise: 1) O contraente publico, no âmbito da contratação publica, em especial, aquando da interpretação de clausulas contratuais, não pode impor unilateralmente[3], um sentido determinado de interpretação ao co-contraente, nos termos dos arts. 302º e 307º, Código dos contratos públicos (doravante, CCP); assim, caso a Administração, queira que o sentido e alcance dado a um dado contrato publico em geral, ou certa/s clausula/s do mesmo, tem de defender a sua posição junto dos Tribunais Administrativos, competindo ao Juiz dar a Ação como procedente ou improcedente, em termos de mérito. 2) A interpretação dos contratos públicos é feita nos termos do art. 280º, nº 3, CCP[4]; na falta de norma especial, a interpretação deve ser elaborada, tendo como ambiência os Princípios gerais da atuação administrativa, e regras de Direito Administrativo, subsidiariamente, aplicam-se os critérios gerais do Direito Civil. Especialidade quanto à interpretação dos contratos públicos é a necessidade de ter em conta o procedimento pré-contratual, para apurar a vontade real das partes.
- Ação Administrativa relativa à apreciação da validade dos contratos
Quanto à forma, como se trata de uma subespécie da Ação Administrativa, logicamente, segue esta forma processual, à luz do art. 37º, n 1, al l), CPTA.
Relativamente aos sujeitos processuais, existem normas especiais, que regulam a legitimidade para intervir neste tipo de ação. Assim, nos termos do art. 77-Aº, CPTA; as partes da relação contratual, e , em termos gerais quem tenha sido lesado ou possa vir a sê-lo em decorrência de um procedimento pré-contratual, bem como o ator popular ou publico têm legitimidade neste âmbito.
O art. 77-A, nº1, al b), CPTA; vem conferir legitimidade ao ator popular para intentar ou intervir neste tipo de ações. Trata-se de uma norma que pode gerar problemas, pois, conferir legitimidade a entidades que não participam no procedimento pré-contratual ou que não sejam partes da relação contratual, desvirtua a relatividade que existe neste tipo de relações, abrindo a porta a certos abusos, nomeadamente, paralisar o andamento dos procedimentos pré-contratuais, por interesses divergentes da simples defesa da legalidade ou do interesse publico. Tendo em conta estas premissas, certas situações abusivas, aquando da instauração deste tipo de ações, podem ferir os Princípios da Boa-fé processual e da economia e celeridade do processo[5]. Quanto ao ator popular, é-lhe conferida legitimidade, pois, o Ministério Publico tem como finalidade a proteção da legalidade democrática, assim como, assegurar o interesse publico; que deve ser igualmente assegurada nos procedimentos pré-contratuais e o seu produto, o respetivo contrato publico.
O art. 77-A, nº1, al c), CPTA; neste preceito, considera-se que uma entidade é prejudicada, quando a mesma, reúne as condições legalmente exigidas para participar num determinado procedimento pré-contratual, e a Administração, de forma ilegal, adota outro tipo de procedimento. Por exemplo: O candidato, reunia todos os pressupostos legais para participar no âmbito de um Concurso Publico; este tipo de procedimento tinha de ser adotado, em concreto, por obrigação legal; porem, a Administração adota outro tipo de procedimento pré-contratual, violando a obrigação legal.
O art. 77-A, nº1, al d), CPTA; permite que um candidato, no âmbito de um procedimento pré-contratual, impugne um, ou vários, atos pré-contratuais com eficácia externa (v.g regulamento do procedimento, lista candidatos...), bem como, o próprio contrato se padecer de ilegalidade consequente.
O art. 77-A, nº1, al e), CPTA; retrata situações em que existe a violação de Princípios gerais da atividade administrativa; v.g negociações pouco transparentes.
O art. 77-A, nº1, al f), CPTA; confere legitimidade em termos muito amplos a terceiros.
Ainda, quanto à legitimidade, o art. 10º, CPTA; opera em termos gerais, de forma a determinar a relação processual, em termos passivos.
Quanto à oportunidade da Ação, aplica-se o disposto no art. 77-B, CPTA; o nº1 aponta para o prazo de impugnação de atos administrativos; o nº2 e nº3 conferem um prazo de 6 meses em situações de vícios da vontade e anulabilidades.
É necessário debruçarmo-nos sobre certos aspetos substantivos de forma a clarificar o meio processual em análise. Assim, nos termos dos arts. 283 e 284, CCP; existem dois tipos de invalidades: a) invalidade própria do contrato; b) invalidade consequente. As invalidades consequentes são, normalmente, apreciados pelo juiz, em simultâneo, com o pedido de invalidade do contrato. Porém, só alguns destes atos prévios é que têm força suficiente para gerar a invalidade no próprio contrato. Só em casos em que se comine a nulidade do ato prévio é que se repercute na validade do contrato.
4. Ação Administrativa relativa à execuçãodos contratos[6]
Quanto à forma, como se trata de uma subespécie da Ação Administrativa, logicamente, segue esta forma processual, à luz do art. 37º, n 1, al l), CPTA.
Relativamente aos sujeitos processuais, existem normas especiais, que regulam a legitimidade para intervir neste tipo de ação. Assim, nos termos do art. 77-Aº, CPTA; as partes da relação contratual, e , em termos gerais quem tenha sido lesado ou possa vir a sê-lo em decorrência de um procedimento pré-contratual, bem como o ator popular ou publico têm legitimidade neste âmbito. Aplicam-se as mesmas regras que se aplicam à ação de apreciação de validade do contrato. Porém, cumpre referir, em especial, o art. 77-A, nº 1. al g), CPTA; que confere legitimidade em termos amplos, a qualquer tipo de pessoa jurídica, que possa vir a ser lesada, ou já tendo sido lesada devido à execução do contrato.
Ainda, quanto à legitimidade, o art. 10º, CPTA; opera em termos gerais, de forma a determinar a relação processual, em termos passivos.
Quanto à oportunidade da Ação, aplica-se o disposto no art. 77-B, CPTA; o nº1 aponta para o prazo de impugnação de atos administrativos; o nº2 e nº3 conferem um prazo de 6 meses em situações de vícios da vontade e anulabilidades.
A principal finalidade desta subespécie de Ação Administrativa é a possibilidade de emissão de sentença que condene as partes da relação contratual a cumprir as obrigações dai advenientes.
É necessário debruçarmo-nos sobre certos aspetos substantivos de forma a clarificar o meio processual em análise. Assim, nos termos do art 307º, CCP; as declarações emitidas pela Administração relativas à execução do contrato, nomeadamente, as que determinem a resolução do contrato, são ato administrativos. Porém, só estas declarações que envolvam resolução do contrato é que podem ser impostas unilateralmente, as demais tem de, primariamente obter tutela declarativa, e só depois, é que a Administração pode executar o contrato, nos termos do art. 307º, nº2, CCP.
- Modos alternativos de resolução do litigio em termos de matéria contratual [7]
Nos termos do art. 180º, nº1, al a), CPTA; e, art 1º, nº5, Lei 63/2011; as causas referentes a litigios no âmbito contratual podem ser apreciadas em Tribunal Arbitral, mesmo que uma das partes seja o Estado ou outras pessoas coletivas de direito publico.
A tentativa de conciliação, nos termos do art 260º, D.L 59/99; também é uma boa solução, neste âmbito. Basta pensar, em particular, nos litígios emergentes de interpretações diversiformes, muitas vezes, assentes num ponto concreto, em que a discussão pode fundamentar o acordo e consequentemente a resolução do litigio.
6.Conclusão
Em termos gerais, a estrutura deste meio processual, encontra-se apta às próprias finalidades que um contencioso administrativo de tipo subjetivo pretende prosseguir que é a tutela plena e efetiva dos particulares, através do reconhecimento dos seus direitos subjetivos, ante a Administração Publica. Em concreto, pode existir um problema ao conferir legitimidade ao Ator popular neste tipo de ações, pois deturpa-se a estrutura de relatividade existente em relações contratuais. Adequa-se, igualmente, à finalidade dos Tratados institutivos da União Europeia, como a fomentação do mercado único, bem como, da transparência nos procedimentos pré-contratuais.
Bibliografia e Jurisprudencia:
[1] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso administrativo no diva da psicanalise, 2ª edição, pps. 241ss.
[2] Vasco Pereira da Silva, Lições ministradas no ambito da disciplina Contencioso Administrativo, ano letivo 2014/2015.
[3] Acordão Tribunal Central Administrativo Norte, de 06/27/2014, proc. 00272/14.3BEPRT;
[4] Maria Joao Estorninho, Curso de direito dos contratos publicos, 2014, pps 582ss.
[5] José Carlos Vieira de Andrade, ob.cit, 12ª ed, 2012, p. 422ss.
[6] Acordão Supremo Tribunal Administrativo , de 10/21/1986, proc. 023539; ob. cit. Maria Joao Estorninho, Curso de direito dos contratos publicos, 2014, pps 595ss.
[7] Lourenço Vilhena de Freitas, Direito dos contratos publicos, 2014, pps. 803ss
Janine Carvalho
nº 28486
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