Comentário ao Acórdão de 10-09-2020 STA

Da (in)constitucionalidade do n.º 2 do art.º 73º CPTA

1.     Conteúdo

 

          Foi intentado, no caso em apreço, intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias contra a Presidência do Conselho de Ministros. Estaria em causa, segundo o autor, ilegais restrições do exercício de seus direitos fundamentais resultantes da imediata operatividade de normas constantes da Resolução do Conselho de Ministros n.º 55-A/2020, de 31 de Julho, além de normas análogas renovatórias de seu conteúdo. 

          Nestes termos, veio requerer que (i) seja declarada a ilegalidade por inconstitucionalidade de tais normas com efeitos circunscritos a si e que (ii) a Presidência do Conselho de Ministros seja condenada a exercer sua competência sobre as forças policiais no sentido de impedir que o pleno exercício de sua liberdade fundamental de reunião seja posto em causa.

          O Ministério em causa, como Requerido[1], apresentou sua defesa por exceção, alegando, no que toca ao primeiro pedido[2], a falta de competência da jurisdição administrativa, dado o art.º 73º, n.º 2 CPTA não admitir um pedido como o formulado, conclusão lograda seja com base numa interpretação em conformidade com a CRP, seja pela sua desaplicação por uma possível violação da reserva de jurisdição constitucional.

          O Tribunal, posto isto, vem afirmar, em primeiro lugar, que o pedido de desaplicação da norma ao caso concreto é “a única via processual que permite ao autor obter tutela jurisdicional efetiva perante uma norma que, sendo imediatamente operativa, viola direitos, liberdades e garantias”, assegurando assim a efetiva aplicação do art.º 268º, n.º 5 CRP. Ademais, considera que a admissão do pedido e seu respetivo julgamento não violam a reserva de jurisdição constitucional, visto que esta, no que toca à fiscalização concreta da constitucionalidade, “está normativamente conformada como uma reserva da última palavra e não como uma reserva total de jurisdição”.

          Conclui o STA, por conseguinte, que o conhecimento de um pedido como o formulado, tendo por objeto o controlo de uma lesão a um direito fundamental de natureza pessoal decorrente de efeitos projetados por uma norma imediatamente operativa, pertence a jurisdição administrativa, negando a procedência da exceção invocada.

 

2.     Exame

 

          Em sua versão originária, o CPTA consagrava, face à restrita legitimidade dos particulares no âmbito da declaração de ilegalidade de normas administrativas com força obrigatória geral, apenas possível após sua desaplicação em três casos concretos[3], a impugnação, a título principal, de regulamentos imediatamente exequíveis mediante um pedido de declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto. Teria legitimidade para intentar tal pedido o lesado, id est, aquele que vem a ser prejudicado ou possa vir a sê-lo previsivelmente em momento próximo pela aplicação da norma[4], e pelas restantes entidades titulares da ação popular.

          O legislador de 2015, ainda que alargando a legitimidade para a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, veio, todavia, a consagrar um regime estritamente delimitado para o segundo pedido. Com efeito, possuem legitimidade ativa no pedido de desaplicação de normas (i) imediatamente operativas apenas aqueles que (ii) sejam diretamente prejudicados (ou possam presumivelmente vir a sê-lo), excluindo-se, desse modo, as entidades constantes do elenco do art.º 9º, n.º 2 CPTA. Mais, (iii) o pedido apenas será admissível quando o fundamento seja uma ilegalidade prevista no n.º 1 do art.º 281º CRP.

          Desta tríplice limitação chama atenção (e alguma perplexidade) a necessidade de o fundamento estar previsto no n.º 1 do art.º 281º CRP. Efetivamente, numa interpretação meramente literal, a remissão levaria a crer que tal fundamento para a desaplicação seria a existência de uma inconstitucionalidade (ou de uma ilegalidade reforçada). Ora, nestes termos, a norma perderia utilidade[5], dado apenas replicar o já constante na Lei Fundamental, ou seja, o controlo difuso da constitucionalidade (art.º 204º CRP)[6]. Seu objeto, por conseguinte, será a violação de regras e princípios constitucionais, além da violação de leis com estatuto reforçado[7].

          Mediante isto, é de ponderosa necessidade saber qual seu respetivo âmbito de aplicação, tendo em consideração a reserva de jurisdição constitucional. Criou-se, por conseguinte, um debate doutrinário em que divergentes posições têm sido defendidas em (des)favor de sua aplicabilidade.

          Para alguma doutrina, a remissão se revela desconforme com a Lei Fundamental, dado violar o princípio da tipicidade dos mecanismos de controlo da constitucionalidade das normas, o qual apenas poderá ser conformado e autorizado por via constitucional. Desse modo, colidir-se-ia com a reserva de jurisdição constitucional (art.º 221º CRP), dado a esta ser exclusiva a apreciação, a título principal, exclusivo e definitivo, de (in)constitucionalidades. Acresceria, por outro lado, o facto de o CPTA não salvaguardar os casos em que deve haver recurso obrigatório ao TC. Assim sendo, para Fernando Alves Correia os tribunais deverão sempre desaplicar a norma do n.º 2 do art.º 73. por inconstitucionalidade[8]. Por outro lado, consideram Licínio Lopes Martins e Jorge Alves Correia que é possível “superar o vaticínio da inconstitucionalidade” mediante uma interpretação em conformidade com a CRP[9]. Por conseguinte, a declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos será de admitir desde que se salvaguarde a intervenção do TC em última instância na apreciação da matéria, com base numa articulação sistemática com o art.º 280º, n.º 1, alínea A CRP e seus dispositivos concretizadores na LTC.

          Para outros autores, entende-se que a reserva de jurisdição do TC apenas diz respeito, em exclusivo, à declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, ao passo que nos casos de desaplicação da norma com efeitos circunscritos, enquanto controlo difuso de fiscalização concreta, sempre haverá suscetibilidade de recurso para o TC. Desse modo, como indicam Maria Aroso de Almeida e Carlos Cadilha[10] em linha com J. C. Vieira de Andrade[11], o preceito não colidirá com o art.º 221º CRP.

          Nestes termos, ainda que se acompanhe a interpretação referida em segundo lugar, dado a declaração de ilegalidade constituir pressuposto de abertura de recurso para o TC, é importante destacar que o dispositivo legal visa garantir a tutela jurisdicional efetiva dos particulares perante a imediata operatividade de normas regulamentares que vêm a violar seus direitos fundamentais, numa concretização do art.º 268º, n.º 5 CRP. Ora, dada a inexistência de meios próprios que habilitem os cidadãos a suscitar, a título principal, a inconstitucionalidade de normas regulamentares, tal como o recurso de amparo ou a queixa constitucional, não poderá excluir-se, por imperativo constitucional, a impugnação com estes fundamentos nos tribunais administrativos[12].

          Posto isto, tendo em consideração, por um lado, que ainda que fosse declarada a inconstitucionalidade com efeitos circunscritos, esta seria considerada como uma recusa de aplicação da norma, pressuposto para a interposição de recurso no TC (art.º 280º, n.º 1, alínea A CRP) e, por outro, que o acórdão em apreço possui por objeto uma possível violação de um direito pessoal constitucionalmente protegido, imperioso é concluir que este tribunal, por força da salvaguarda dos direitos fundamentais dos cidadãos, será o competente para dirimir o litígio in concreto. 

          Assim sendo, consideramos conforme à decisão do STA.

 

 

BIBLIOGRAFIA

 

Almeida, Mario Aroso e Cadilha, Carlos, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª Edição, Almedina, Coimbra, 2017

 

Alves, Pedro Delgado, O Novo Regime de Impugnação de Normas in Novas e Velhas Andanças no Contencioso Administrativo: estudo sobre a Reforma do Processo Administrativo, AAFDL, Lisboa, 2005

 

Andrade, J. C. Veira de, A Justiça Administrativa (Lições), 19ª Edição, Almedina, Coimbra, 2021

 

Correia, Fernando Alves, A Justiça Constitucional, 2ª Edição, Almedina, Coimbra, 2019

 

Lopes, Pedro Moniz, Apontamentos sobre a Apreciação da Inconstitucionalidade de Regulamentos por Tribunais Administrativos in Contencioso das Normas Regulamentares, Centro de Estudos Judiciários, Lisboa, 2020. Disponível em http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/Administrativo_fiscal/eb_ContenciosoNormas.pdf

 

Martins, Licínio Lopes e Correia, Jorge Alves, O Novo Regime do CPTA em Matéria de Impugnação de Normas: como transpor a inconstitucionalidade do art.º 73º, n.º 2?” in Cadernos de Justiça Administrativa (n.º 114), Braga, 2015

 

Moniz, Ana Raquel Gonçalves, O Controlo Judicial do Exercício do Poder Regulamentar in Comentários à Legislação Processual Administrativa, Vol. II, 5ª Edição, AAFDL, Lisboa, 2020

 

Morais, Carlos Blanco de, Brevíssimas notas sobre a revisão do CPTA e do ETAF em matéria de contencioso regulamentar in Cadernos de Justiça Administrativa (n.º 65), Braga, 2007

Acórdão: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/6a509a0b01993cfb802585e600446990OpenDocument&ExpandSection=1#_Section1

João Pedro Villaça Felgueiras

N.º Aluno: 60966

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[1] Não obstante ter-se suscitado exceção de ilegitimidade passiva, o Tribunal, tendo em conta “a especificidade do processo” e a “primazia da decisão material”, não negou sua procedência.

[2] Limitar-nos-emos, por razões atinentes à extensão da análise, à questão da competência jurisdicional administrativa do pedido in casu, sob pena de um excessivo grau de amplitude do comentário.

[3] Neste sentido, Pedro Delgado Alves afirmando que “o n.º 2 (do art.º 73º) surge como forma de assegurar aos particulares a defesa contra regulamentos ilegais sempre que não o possam fazer com eficácia geral por falta de legitimidade ativa”. Cfr. Alves, Pedro Delgado, O Novo Regime de Impugnação de Normas in Novas e Velhas Andanças no Contencioso Administrativo: estudo sobre a Reforma do Processo Administrativo, AAFDL, Lisboa, 2005, pp. 133.

[4] Em termos próximos, Alves, Pedro Delgado, op. cit, pp. 113-114.

[5] Blanco de Morais, ainda no regime anterior, caracterizava o instituto como tendo “um caráter algo alienígena”, dado produzir os mesmos efeitos de um controlo de legalidade incidental, mas por via direta ou principal. Cfr. Morais, Carlos Blanco de, Brevíssimas notas sobre a revisão do CPTA e do ETAF em matéria de contencioso regulamentar in Cadernos de Justiça Administrativa (n.º 65), Braga, 2007, pp. 6-7.

[6] Neste sentido, Moniz, Ana Raquel Gonçalves, O Controlo Judicial do Exercício do Poder Regulamentar in Comentários à Legislação Processual Administrativa, Vol. II, 5ª Edição, AAFDL, Lisboa, 2020, pp. 197-198.

[7] Sufraga-se conceito de legalidade lato sensu, disposto no n.º 2 do art.º 73º CPTA. Neste sentido, Lopes, Pedro Moniz, Apontamentos sobre a Apreciação da Inconstitucionalidade de Regulamentos por Tribunais Administrativos in Contencioso das Normas Regulamentares, Centro de Estudos Judiciários, Lisboa, 2020, pp. 38. Disponível em http://www.cej.mj.pt/cej/recursos/ebooks/Administrativo_fiscal/eb_ContenciosoNormas.pdf, visto em 10-11-2021

[8] Cfr. Correia, Fernando Alves, A Justiça Constitucional, 2ª Edição, Almedina, Coimbra, 2019, pp. 299 e ss. O autor não admite “a tentativa de salvamento da norma do n.º 2 do art.º 73º CPTA” seguida por Licínio Lopes Martins e Jorge Alves Correia, dado contrariar o teor gramatical e a vontade do legislador (pp. 305).

[9] Cfr. Martins, Licínio Lopes e Correia, Jorge Alves, O Novo Regime do CPTA em Matéria de Impugnação de Normas: como transpor a inconstitucionalidade do art.º 73º, n.º 2?” in Cadernos de Justiça Administrativa (n.º 114), Braga, 2015, pp. 25 e ss.

[10] Cfr. Almeida, Mario Aroso e Cadilha, Carlos, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª Edição, Almedina, Coimbra, 2017, pp. 518 e 527 e ss.

[11] Cfr. Andrade, J. C. Veira de, A Justiça Administrativa (Lições), 19ª Edição, Almedina, Coimbra, 2021, pp. 214 e ss.

[12] Em termos próximos, Andrade, J. C. Veira de, op. cit., pp. 216. Contra, afirmando que caso assim fosse, a redação do art.º 73º, n.º 2 seria diferente, Martins, Licínio Lopes e Correia, Jorge Alves, op. cit., pp. 25.